L’écart entre nous : l’accès aux services de garderie définira le marché du travail canadien  

Introduction

Les femmes qui ont de jeunes enfants entrent massivement sur le marché du travail. Depuis l’été 2020, le taux de participation des femmes ayant des enfants de moins de six ans a bondi de quatre points de pourcentage, soit plus du double que lors des trois années précédentes. Cette augmentation va à l’encontre de la tendance globale du taux de participation, en particulier chez les femmes en âge d’activité maximale qui n’ont pas d’enfant ou dont les enfants sont adultes (graphique 1). Deux principaux facteurs ont contribué à la participation de ces mères au marché du travail : la hausse du nombre d’options de travail souples et à distance ainsi que l’abordabilité accrue des services de garde d’enfants dans certaines provinces. 

Il n’est pas certain que cette tendance se maintiendra. Le travail à distance commence à céder la place au mode hybride. Il est donc nécessaire de veiller à l’abordabilité des services de garde d’enfants en vue de maintenir l’essor du taux de participation, surtout qu’une part croissante des baby-boomers prennent leur retraite. Toutes les provinces ont maintenant signé des ententes avec le gouvernement fédéral aux termes de son Cadre multilatéral d’apprentissage et de garde des jeunes enfants afin d’offrir des services de garde à 10 $ par jour en moyenne. Toutefois, le principal problème est le suivant : une fois que les coûts atteindront cette cible, les places en services de garde seront-elles suffisantes pour absorber l’afflux de la demande? C’est là que l’incertitude subsiste. Les engagements actuels visant à ajouter des places en services de garde dans toutes les provinces révèlent une pénurie probable de places. 

Souplesse en milieu de travail et abordabilité des services de garde pour aider les familles ayant de jeunes enfants

Le nombre de mères de jeunes enfants entrant sur le marché du travail était en hausse depuis un certain temps, mais à un rythme lent. Ce dernier s’est toutefois accéléré durant la pandémie. Comme le montre le graphique 1, l’écart entre ce groupe de femmes et d’autres groupes s’est considérablement resserré de 3,1 points de pourcentage en seulement trois ans.

La souplesse en milieu de travail depuis le début de la pandémie a exercé une influence évidente sur cette tendance. Lorsque Statistique Canada a commencé à recueillir des données sur le travail à distance en mai 2020, la proportion de femmes qui travaillaient exclusivement à distance avait atteint un sommet de 42,7 %. Cette part a diminué à la suite de la normalisation d’un plus grand nombre de secteurs, mais elle est demeurée élevée même jusqu’à la fin de 2021 (graphique 2). En décembre de cette même année, la proportion de femmes qui travaillaient à distance avait diminué, mais demeurait relativement élevée, à 23,7 %. 

Cet effet est évident dans les secteurs où le télétravail a été le plus courant, soit ceux des finances et de l’assurance, et le moins courant, à savoir l’hébergement et les services de restauration. Le taux d’emploi des mères ayant de jeunes enfants a connu une augmentation structurelle digne de mention après la pandémie dans les secteurs des finances et de l’assurance; il s’agit d’une amélioration qui dépasse largement les tendances observées dans l’ensemble de la population. En revanche, le taux d’emploi dans les secteurs de l’hébergement et de la restauration a emprunté une autre direction et s’est replié davantage chez les femmes ayant de jeunes enfants en plus de s’être redressé plus lentement (graphique 3). En fait, cette tendance est la même dans tous les secteurs. Comme le montre le graphique 4, une corrélation directe existe entre l’évolution de la part de l’emploi depuis 2020 chez les femmes ayant de jeunes enfants et les taux de travail à distance dans chaque secteur (graphique 4). 

Par conséquent, le travail de bureau devient accessoirement un avantage concurrentiel important par rapport à d’autres secteurs pour attirer ce groupe de la population active. De nombreux secteurs dans lesquels le travail se fait principalement sur place, comme la construction et la fabrication, ou dans lesquels le travail de bureau est minoritaire, comme le commerce de détail, sont moins attrayants pour les mères qui travaillent et qui ont de jeunes enfants; celles-ci se dirigent spontanément vers les secteurs qui offrent une plus grande souplesse. 

L’autre facteur qui a contribué à la hausse de la participation au sein de ce groupe démographique a été l’incidence des politiques provinciales visant à réduire les coûts des services de garde d’enfants. Avant la pandémie, le taux de participation des mères ayant de jeunes enfants était déjà en hausse constante dans les provinces qui mettaient en œuvre des politiques visant à offrir des services de garde plus abordables. L’initiative la plus connue est le programme de services de garde à 7 $ par jour du Québec, lancé en 1997 et élargi par la suite en 2001 (actuellement à 8,85 $ par jour, en date de 2023). Toutefois, l’Alberta et la Colombie-Britannique ont emboîté le pas plus récemment et ont commencé également à observer une plus grande participation sur le marché du travail. L’Alberta a lancé son initiative d’apprentissage et de garde des jeunes enfants en 2017¹ et a créé 122 centres d’apprentissage et de garde de jeunes enfants, 7 300 places en services de garde assorties de coûts plafonnés à un maximum de 25 $ par jour. Par ailleurs, la mise en œuvre du plan de la Colombie-Britannique relatif à la garde d’enfants (Child Care B.C. plan)² depuis 2018 a permis, entre autres, de réduire les coûts exigés par les établissements titulaires d’un permis, de créer plus de 12 700 places en services de garde assortis de coûts maximaux de 10 $ par jour et d’augmenter le salaire des éducateurs et éducatrices de la petite enfance. 

Les effets de ces politiques individuelles se font sentir dans la dynamique des taux de participation provinciaux des femmes ayant de jeunes enfants (graphique 5). Le taux de participation au Québec n’a cessé d’augmenter de 2007 à 2018, mais il est resté stable par la suite. Dans les trois autres plus grandes provinces, le taux a largement stagné au cours de la même période jusqu’à l’adoption des politiques. Par exemple, le taux de participation a nettement augmenté en Alberta en 2017 et en Colombie-Britannique après 2018. Par ailleurs, en Ontario, où aucune politique n’avait été mise en place pour réduire les coûts des services de garde, le taux de participation a à peine varié. La situation a changé dans toutes les provinces sauf le Québec lorsque les conditions de travail souples sont entrées en vigueur en 2020. Le Québec a fait exception sans doute parce qu’il a été à l’avant-garde des politiques en matière de services de garde d’enfants abordables pendant 28 ans; ainsi, les options de travail souples se sont avérées un facteur moins important, car la province avait déjà attiré la grande majorité des femmes qui souhaitaient travailler. 

En bref, les politiques en matière de garde d’enfants peuvent avoir et ont des effets importants. Le graphique 6 montre la relation évidente entre les coûts des services de garde d’enfants et les taux de participation : dans les villes où les coûts sont moins élevés, la participation des mères à la population active a tendance à être plus élevée. À Toronto, où les coûts médians des services de garde pour les enfants en bas âge sont aussi élevés que 1 948 $ par mois et où ceux des centres de services de garde ont atteint 2 029 $ par mois en 2021, le taux de participation des mères ayant de jeunes enfants était inférieur à celui de presque tous les autres grands centres urbains du pays, à l’exception de Kitchener, d’Edmonton et de Windsor. Le facteur le plus révélateur des effets des services de garde abordables sur l’emploi est l’écart entre le taux de participation à Ottawa et celui à Gatineau. Bien que seulement neuf kilomètres séparent ces deux régions, les différences entre les coûts des services de garde ont contribué à creuser un écart important de 3,1 points de pourcentage entre les taux de participation en 2019. En 2021, cet écart s’était rapidement resserré pour atteindre 1,9 point de pourcentage, grâce aux conditions de travail souples. 

La pénalité attribuable à la maternité et les dommages sur la population active 

Les avantages d’un accès opportun et abordable aux services de garde d’enfants ne peuvent être sous évalués. Selon une analyse récente de Statistique Canada sur l’écart de rémunération entre les sexes, ce dernier s’est resserré de 6 points de pourcentage, passant de 19,6 % en 1997 à 13,4 % en 2017, principalement parce que les nouvelles générations de femmes sont mieux instruites que les hommes et réussissent à occuper des emplois mieux rémunérés que par le passé³. Toutefois, l’auteure fait remarquer que, malgré ce resserrement, une part plus importante de 70 % de l’écart ne pouvait pas s’expliquer par le capital humain ou des caractéristiques professionnelles. Elle attribue cette situation en partie à la pénalité attribuable à la maternité.

Les politiques qui facilitent le retour au travail des mères après un congé parental réduisent les pénalités salariales à long terme et les dommages sur le marché du travail. Les données indiquent que les mères dont l’interruption de travail dure plus de trois ans auront subi une pénalité salariale de près de 30 % par rapport aux femmes du même âge sans enfants une fois atteint l’âge de 40 ans. Toutefois, une interruption d’un à trois ans avant l’âge de 33 ans n’a pratiquement entraîné aucun écart de rémunération entre les deux groupes après cet âge⁴. Ce constat donne à penser qu’il est possible de lutter contre les répercussions de l’atrophie des compétences et d’autres effets en agissant tôt. Une recherche précédente des Services économiques TD⁵ a également révélé que des facteurs comme le retour au même employeur, la fréquence et la durée des interruptions ainsi que le moment où celles-ci se produisent ont également divers effets sur la pénalité attribuable à la maternité.

Le travail hybride met l’accent sur des services de garde d’enfants abordables

À mesure que l’influence de la pandémie s’atténue, les entreprises délaissent de plus en plus le travail à distance au profit de modèles hybrides. En octobre de l’année dernière, Statistique Canada estimait que la part des personnes en télétravail avait encore diminué pour s’établir à 15,8 %, tandis que 9,0 % déclaraient travailler à domicile et ailleurs⁶. Les secteurs dont la part du travail à distance était la plus élevée en 2021 étaient notamment les plus susceptibles d’adopter des modes hybrides en 2022, à savoir ceux des finances, de l’assurance et de l’immobilier (21,7 %), des services professionnels et techniques (17,9 %), des services d’information et culturels (13,5 %) et de l’administration publique (15,8 %). 

Le fait que la transition vers le travail hybride n’ait pas entraîné un renversement des taux de participation parmi les mères ayant de jeunes enfants donne à penser que le problème a moins à voir avec le travail entièrement à distance et davantage avec la souplesse des horaires de travail. Il ne fait toutefois aucun doute que la présence physique accrue dans les bureaux et les lieux de travail accroît le besoin de services de garde d’enfants abordables. Des données plus récentes laissent entrevoir un marché qui se dirige davantage vers le travail hybride⁷. Le moment est donc idéal pour offrir des services de garde d’enfants abordables qui s’arrime avec ce contexte en évolution. 

Toutes les provinces et tous les territoires se sont engagés à réduire les coûts quotidiens des services de garde d’enfants à 10 $ par jour dans le contexte du Cadre multilatéral d’apprentissage et de garde des jeunes enfants du gouvernement fédéral, qui distribuera aux provinces une somme de 27,2 milliards de dollars jusqu’en 2026. Depuis le début de ce financement, plusieurs provinces et territoires ont réduit les coûts au point où ils ont déjà atteint cet objectif, notamment le Québec, la Saskatchewan, le Manitoba, Terre Neuve-et-Labrador, le Nunavut et le Yukon. Les autres provinces et territoires ont réussi à réduire les coûts de 50 % avant la fin de 2022 dans le cadre de leurs efforts visant à les faire passer à 10 $ par jour d’ici 2026⁸. 

Toutefois, le défi réside dans le fait que la demande de places en garderie augmentera et dépassera probablement de loin les engagements provinciaux dans le cadre des ententes de financement. D’après le nombre de places que chaque gouvernement s’est engagé à créer jusqu’à maintenant, nous estimons que 243 000 à 315 000 places manqueront pour les enfants de moins de 6 ans d’ici 2026 (figure 7). 

Cet écart n’est pas négatif en soi, parce qu’il montre clairement que les gouvernements prennent des mesures pour répondre à une demande très élevée et non satisfaite. Pour répondre à cette demande, il ne s’agit pas simplement de trouver des espaces physiques et de réduire les coûts, mais aussi d’attirer et de former des éducateurs et éducatrices de la petite enfance. Les règlements provinciaux établissent les ratios personnel-enfants et les tailles maximales des groupes, qui varient habituellement de 1 pour 3 à 1 pour 10 pour les enfants en âge préscolaire; un certain ratio du personnel doit être constitué d’éducateurs et d’éducatrices de la petite enfance inscrits.^9,10 En Ontario, par exemple, le ratio personnel-enfants est de 3 pour 10 pour les enfants de moins de 18 mois; la taille maximale du groupe est de seulement 10, et l’un ou l’une de ces trois membres du personnel doit être un éducateur inscrit ou une éducatrice inscrite de la petite enfance ou l’équivalent. Pour les enfants âgés de 3 à 6 ans, le ratio est de 1 pour 8, et la taille maximale du groupe est de 24 enfants, mais deux des trois membres du personnel doivent être des éducateurs ou éducatrices de la petite enfance inscrits ou l’équivalent. 

En ce qui concerne le manque à gagner au chapitre des places à l’échelle du pays, estimé ci-dessus à 315 000 places, nous pensons qu’il serait comblé avec 32 000 à 105 000 travailleurs et travailleuse en services de garde supplémentaires, dont environ la moitié doivent être des éducateurs ou éducatrices de la petite enfance inscrits. C’est un énorme défi pour la formation et la rétention du personnel, surtout que les pressions salariales sont évaluées en regard du Trésor public. Les provinces offrent des suppléments de salaire aux éducateurs et éducatrices de la petite enfance inscrits pour favoriser le maintien en poste, et le montant de ces suppléments augmente grâce au financement fédéral qui s’accroît. Par exemple, l’Ontario a établi un plancher salarial de 18 $/heure en 2022, qui passera à 21 $/heure d’ici 2025, avec une subvention supplémentaire de 1 $/heure pour les éducateurs et éducatrices de la petite enfance inscrits du programme des services de garde; des discussions récentes suggèrent que ces suppléments pourraient encore augmenter¹¹. Par ailleurs, en Alberta¹², les salaires devraient passer de 19,43 $/heure à 28,50 $/heure cette année, selon le niveau de certification des éducateurs et éducatrices de la petite enfance inscrits, ce qui comprend une subvention salariale de 2,14 $/heure à 6,62 $/heure. 

Néanmoins, pour ce qui est de la distribution du financement fédéral et provincial, le soutien aux éducateurs et éducatrices de la petite enfance inscrits est secondaire à la remise sur les coûts aux parents. Des 2,3 milliards de dollars supplémentaires qui devraient être dépensés en Ontario au cours de l’exercice 2023 pour améliorer l’accès et l’abordabilité, 70 % constitueront des transferts directs aux parents sous forme de remise sur les coûts. Il reste donc un peu moins de 700 millions de dollars pour créer de nouvelles places en garderie, augmenter les salaires et soutenir la formation du personnel. La province estime déjà que le financement fédéral sera inférieur d’environ 750 millions de dollars aux nouvelles dépenses nettes d’ici 2026, ce qui signifie que la responsabilité reviendra aux contribuables à mesure que les coûts augmenteront progressivement au fil du temps. 

Accès géographique équitable, déserts de garderie et viabilité budgétaire

Par conséquent, d’importantes questions demeurent quant à la façon dont les gouvernements respecteront leurs promesses en matière de garde d’enfants, aujourd’hui et dans l’avenir. Premièrement, même au-delà du simple calcul du nombre de places en garderie qui sera nécessaire pour répondre à la demande des nouvelles mères, il faudra répartir ces places de manière à éviter ce qu’on appelle les « déserts de garderie ». Le terme utilisé par des chercheurs aux États-Unis¹³ fait référence à la concentration du soutien offert aux services de garde autorisés dans des régions où il y a déjà suffisamment de personnel et de centres de service. Toutefois, les régions situées à l’extérieur des grands centres métropolitains sont souvent négligées à cet égard. Les données montrent en effet que les petites collectivités ont tendance à avoir moins de places en garderie que les grandes villes où l’accès est généralement meilleur¹⁴, alors que 48 % des enfants vivent dans des régions comptant plus de trois enfants pour chaque place autorisée en garderie. 

Le maintien d’un accès équitable à l’échelle du pays pourrait faire augmenter les coûts au-delà du financement disponible à l’heure actuelle, ce qui soulève de sérieuses questions quant à la viabilité budgétaire de ce système. À l’heure actuelle, on n’a aucune vue d’ensemble de la façon dont le barème de coûts et l’entente de financement évolueront au fil du temps. Le coût quotidien des services de garderie sera-t-il toujours fixé à 10 $? Augmentera-t-il plutôt légèrement au fil du temps, comme au Québec? Quoi qu’il en soit, la subvention devrait faire baisser le coût réel des services de garde après 2026, ce qui exercera des pressions financières supplémentaires sur les gouvernements pour qu’ils financent continuellement un système croissant et de plus en plus coûteux. Au bout du compte, les décideurs pourraient devoir envisager un financement fondé sur l’évaluation des moyens ou une remise sur les coûts afin de veiller à ce que le soutien vise les personnes les plus vulnérables et d’assurer un équilibre entre l’équité et la viabilité budgétaire. À l’inverse, le coût par jour pourrait devoir être indexé sur un facteur d’ancrage, comme le revenu médian, le salaire minimum ou la mesure du panier de consommation qui évalue le coût de la vie, afin de garantir que le coût des services de garderie ne devient pas incontrôlable. 

Conclusion

La pandémie a transformé le marché du travail pour plusieurs raisons. L’essor du télétravail et des conditions de travail plus souples a accéléré l’entrée d’un plus grand nombre de mères sur le marché du travail, d’autant plus désormais grâce à l’accès à des services de garderie abordables. Par conséquent, il est important que les gouvernements fassent bien les choses en s’assurant que le nombre de places en garderie évolue selon les besoins de la population active. Sinon, ce problème demeurera un obstacle à l’entrée sur le marché du travail pour certaines mères. 

Les politiques doivent mettre l’accent sur l’attraction et la rétention des éducateurs et éducatrices de la petite enfance inscrits; les gouvernements et les établissements d’enseignement postsecondaire doivent avoir la capacité suffisante pour former la population active ainsi que pour repérer et agrandir adéquatement les emplacements physiques. Si ces mesures ne sont pas mises en œuvre à une échelle suffisante, cela voudra dire que les gouvernements auront réussi à réduire les coûts, en grande partie pour les parents qui avaient déjà accès aux services de garderie, tandis que les autres verront des changements moins remarquables à leur situation. C’est l’écart entre nous.